9 membres, 0 élection : voilà comment la France contrôle ses lois
Décryptage #12 - Ce que la Constitution confie à des non-élus, et pourquoi
Ce sujet m’a été imposé par l’ignorance — la mienne d’abord, celle de mon entourage ensuite. Le Conseil constitutionnel est une institution que les Français citent volontiers, au gré des actualités et des polémiques, sans vraiment savoir ce qu’elle est. On sait qu’elle existe. On sait qu’elle peut bloquer une loi. On sait que ça fait parfois des remous. Le reste est brumeux.
J’ai posé la question autour de moi. Les réponses ont confirmé le flou : des approximations, des opinions tranchées sur des bases floues, et une gêne récurrente à admettre qu’on ne sait pas vraiment. Cette gêne est utile — c’est elle qui pousse à chercher.
J’ai cherché. Voici ce que j’ai trouvé.
Qui sont-ils, et comment arrivent-ils là ?
Le Conseil constitutionnel compte neuf membres nommés pour neuf ans, non renouvelables. Trois sont désignés par le Président de la République, trois par le président de l’Assemblée nationale, trois par le président du Sénat. La Constitution n’exige aucun diplôme juridique, aucune qualification particulière. Elle exige seulement que le candidat soit disponible et accepte la nomination.
À cela s’ajoutent les anciens présidents de la République, membres de droit à vie. Valéry Giscard d’Estaing a siégé jusqu’à sa mort. Nicolas Sarkozy et François Hollande y siègent encore, en droit — même si l’un fait face à des procédures judiciaires et que l’autre n’y paraît guère.
La procédure de nomination a été légèrement encadrée en 2008 : les commissions compétentes des deux chambres peuvent désormais s’opposer à une nomination par un vote aux trois cinquièmes. En pratique, cela ne s’est jamais produit.
Ce que le Conseil fait concrètement
Il existe deux voies par lesquelles une loi peut lui être soumise.
La première est préventive : avant qu’une loi soit promulguée, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil. C’est la saisine classique, souvent utilisée par l’opposition pour tenter de bloquer un texte qu’elle a perdu au vote.
La seconde, plus récente (2010), est la Question prioritaire de constitutionnalité, dite QPC. N’importe quel justiciable, dans le cadre d’un procès, peut contester la constitutionnalité d’une loi qui lui est appliquée. Si le Conseil d’État ou la Cour de cassation juge la question sérieuse, elle est transmise. Le Conseil constitutionnel tranche.
Dans les deux cas, sa décision s’impose à tous, sans recours possible. L’article 62 de la Constitution est explicite : « Les décisions du Conseil constitutionnel (...) s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. »
Le paradoxe que personne ne formule simplement
Une loi peut être votée à l’Assemblée, adoptée par le Sénat, signée par le Premier ministre, et annulée avant même d’entrer en vigueur par neuf personnes que vous n’avez pas choisies.
Cela heurte l’intuition démocratique. Mais il faut comprendre pourquoi ce mécanisme a été construit ainsi.
L’idée est ancienne : la loi votée par une majorité ne suffit pas à garantir les droits de tous. Une majorité peut décider d’exclure une minorité. Une majorité peut voter une loi qui contredit les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution. Le rôle d’un contrôle de constitutionnalité est précisément de vérifier que la loi du moment ne s’affranchit pas de la loi fondamentale.
Ce rôle existe dans tous les régimes démocratiques modernes. En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale. Aux États-Unis, la Cour suprême. La France n’est pas une exception. Elle a simplement fait des choix particuliers dans la façon d’organiser ce contrôle.
La Suisse a fait un choix radicalement différent : aucun organe ne vérifie qu’une loi respecte la Constitution. Le Tribunal fédéral applique les lois fédérales même lorsqu’il les juge inconstitutionnelles. Le contrôle appartient aux citoyens, par référendum ou par initiative populaire. Ce n’est pas un contrôle juridique. C’est un veto politique. Quand ce veto ne se déclenche pas, c’est parfois une juridiction internationale qui finit par jouer le rôle que personne n’a assumé.
La France a choisi. D’autres ont choisi autrement.
Les choix qui méritent d’être regardés
Le premier est celui des nominations.
Le Président de la République nomme directement trois membres et choisit le président du Conseil — dont la voix est prépondérante en cas de vote à égalité. Hors cohabitation, le président de l’Assemblée nationale est issu de la même majorité : ses trois nominations s’ajoutent aux siennes. Quant au président du Sénat, son alignement dépend des circonstances — mais il est rarement hostile. Dans les faits, un seul homme tient l’essentiel du recrutement : le Président de la République.
Les mandats sont échelonnés : tous les trois ans, chacune des trois autorités renouvelle l’un de ses membres. Le Conseil se renouvelle par tiers, sur un cycle de neuf ans. Un président nouvellement élu n’en nomme qu’un immédiatement ; un second si son mandat dure ; un troisième seulement s’il est réélu.
La règle des neuf ans non renouvelables vise à limiter la dépendance : une fois nommé, le membre n’a rien à attendre de celui qui l’a désigné. Cela protège en théorie. En pratique, les sensibilités politiques des nominations sont rarement un secret.
Le second est l’absence de condition de compétence. Nommer des non-juristes à un organe qui interprète des textes constitutionnels repose sur une philosophie : le jugement constitutionnel est autant politique que technique. Il requiert une vision de la société autant qu’une maîtrise du droit. Ce choix se défend. Il n’a jamais vraiment été soumis au débat public.
Le troisième est la présence des anciens présidents. Elle est souvent vécue comme une anomalie. Elle l’est, dans une certaine mesure : un ancien chef de l’exécutif, impliqué dans des décisions de gouvernement sur lesquelles le Conseil peut être amené à se prononcer par voie de QPC, représente un conflit d’intérêts au moins potentiel. La plupart y renoncent prudemment. La disposition date de 1958, conçue pour offrir une sortie digne à de Gaulle. Elle lui a survécu par inertie.
Ce que cela change pour vous
Si une loi vous lèse, vous pouvez, dans le cadre d’une procédure judiciaire, invoquer qu’elle viole un droit fondamental. Votre juge transmet, si la question paraît sérieuse. Le Conseil statue dans les trois mois. Si la loi est déclarée inconstitutionnelle, elle est abrogée à compter de la décision, ou à une date fixée par le Conseil.
C’est un droit réel. Il est peu connu, peu utilisé, et la procédure de filtrage signifie que toutes les questions ne parviennent pas jusqu’au Conseil. Mais il existe.
Le citoyen n’a élu personne. Il peut néanmoins, dans certaines circonstances, leur soumettre une question. C’est la mécanique, telle qu’elle fonctionne.
Depuis la création de la QPC en 2010, le Conseil constitutionnel a rendu plus de 900 décisions dans ce cadre. Environ 40 % des questions transmises ont abouti à une déclaration d’inconstitutionnalité totale ou partielle.
« Dans cet atelier, on n’entre pas parce qu’on connaît quelqu’un. On entre parce qu’on sait quelque chose. »
Mon maître-horloger parlait de son atelier. Il parlait, sans le savoir, d’une institution qui aurait tout à gagner à en faire autant.
Pierre — Chroniques en Marge
Pour les inadaptés lucides
SOURCES
Conseil constitutionnel — site officiel : composition, missions, historique — conseil-constitutionnel.fr
Constitution française du 4 octobre 1958 — articles 56, 57, 62
Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 — encadrement parlementaire des nominations
Question prioritaire de constitutionnalité (QPC) — conseil-constitutionnel.fr/le-conseil-constitutionnel/le-conseil-constitutionnel-et-la-qpc
Constitution fédérale suisse — article 190 — admin.ch
Tribunal fédéral suisse — présentation de la juridiction constitutionnelle — conseil-constitutionnel.fr (Cahiers du Conseil constitutionnel)
Votations fédérales suisses 2024 — initiative pour une 13e rente AVS — fr.wikipedia.org
Cour européenne des droits de l’homme — affaire Beeler c. Suisse (2022) — discrimination rentes de survivant