Décryptage #3 — Quand le silence du gouvernement vaut veto
Ou l’art discret des décrets jamais publiés
Le 19 mai 2023, le Parlement vote une loi pour améliorer l’accès aux soins dans les déserts médicaux. Le texte est adopté à l’unanimité. Il est promulgué par le président de la République. Il est publié au Journal officiel. Il entre dans le droit français. Et puis… rien.
Bientôt trois ans plus tard, au printemps 2026, la loi dite « Rist 2 » commence à peine à produire des effets. Il a fallu attendre janvier 2025 pour que le décret sur l’accès direct aux infirmiers en pratique avancée soit enfin publié : vingt mois après la promulgation de la loi.
Celui sur l’expérimentation de l’accès direct aux kinésithérapeutes n’est sorti qu’en juin 2024, dans la précipitation préélectorale.
Quant aux arrêtés qui doivent fixer la liste des examens et des prescriptions autorisés pour les infirmiers, ils ne sont toujours pas parus. L’échéance annoncée : 30 juin 2026.
Autrement dit, plus de trois ans après le vote d’une loi adoptée en « procédure accélérée ». Six millions de Français n’ont toujours pas de médecin traitant. La loi existe. Elle ne fonctionne pas encore à plein régime.
Ce n’est pas un bug. C’est un mécanisme.
Le rouage invisible : qu’est-ce qu’un décret d’application ?
En France, une loi ne se suffit presque jamais à elle-même. Le Parlement vote des principes, des orientations, des cadres généraux. Mais les détails concrets — les seuils, les procédures, les critères d’éligibilité, les calendriers de mise en œuvre — sont renvoyés à un texte réglementaire : le décret d’application. Ce décret relève de la compétence exclusive de l’exécutif. C’est le Premier ministre qui le signe, parfois après avis du Conseil d’État pour les décrets « en Conseil d’État », parfois par simple décret. Des arrêtés ministériels complètent souvent l’édifice.
On reconnaît immédiatement la formule, glissée dans les derniers articles de n’importe quelle loi française : « Les modalités d’application de la présente loi seront précisées par un décret en Conseil d’État. » Cette phrase, anodine en apparence, est la clé de voûte de tout le système. Sans elle, la loi serait d’application immédiate. Avec elle, la loi est suspendue au bon vouloir du gouvernement.
Le mécanisme est logique en théorie : le législateur fixe le cap, l’administration traduit en règles opérationnelles. Un parlement n’a ni le temps ni l’expertise technique pour rédiger les formulaires de demande ou calculer les barèmes d’indemnisation. Le problème commence quand cette répartition des rôles, pensée comme une articulation fluide, devient un goulot d’étranglement volontaire.
L’enterrement de première classe : les chiffres d’un naufrage silencieux
Depuis cinquante ans, le Sénat exerce une mission de contrôle de l’application des lois. Chaque année, il publie un bilan comptable implacable : combien de lois votées, combien de décrets attendus, combien effectivement publiés, dans quels délais. Les chiffres les plus récents dessinent un tableau édifiant.
Le bilan au 31 mars 2025 porte sur les lois promulguées lors de la session parlementaire 2023–2024. Le taux global moyen d’application des lois atteint 59 %, contre 64 % pour la session précédente — un niveau proche de son plus bas historique. Autrement dit, quatre lois sur dix ne sont toujours pas pleinement applicables un an après leur adoption. Le délai moyen de parution des textes réglementaires d’application est passé à 7 mois et 24 jours, contre 5 mois et 20 jours la session précédente. Et près de 30 % des mesures prises l’ont été plus d’un an après la promulgation de la loi, contre 4,8 % en 2022–2023.
Pour les lois d’origine parlementaire — celles proposées par les députés et sénateurs, et non par le gouvernement — la situation est encore plus dégradée. Le taux d’application tombe à 30 % pour la session 2023–2024, en net recul par rapport aux 45 % de la session précédente. Sur dix mesures réglementaires attendues au titre des lois d’origine parlementaire, seules trois avaient été prises au 31 mars 2025. Le message est limpide : quand la loi vient du Parlement, et non de l’exécutif, elle a statistiquement moins de chances d’être appliquée. Le Sénat note d’ailleurs un différentiel persistant entre les amendements adoptés à l’initiative de l’Assemblée nationale ou du gouvernement (près de 70 % de mise en application) et ceux issus du Palais du Luxembourg (57 %).
La vice-présidente du Sénat Sylvie Vermeillet résume la situation en une phrase qui vaut programme : une loi, si belle soit-elle, ne sert strictement à rien sans ses textes d’application.
Trois lois, trois enterrements
Les statistiques agrégées ne rendent qu’imparfaitement compte de la réalité humaine derrière ces chiffres. Trois exemples concrets permettent de mesurer ce que signifie, dans la vie quotidienne des Français, une loi sans décret.
1. La loi Rist 2 : des soins promis, délivrés au compte-goutte
La loi du 19 mai 2023 portant amélioration de l’accès aux soins devait permettre aux patients de consulter directement un infirmier en pratique avancée, un kinésithérapeute ou un orthophoniste, sans passer par un médecin. Dans un pays où six millions de personnes n’ont pas de médecin traitant, la mesure était attendue comme une urgence de santé publique. Le texte a été adopté à l’unanimité par le Parlement après procédure accélérée.
Les décrets ont fini par arriver, mais au compte-gouttes. Il a fallu attendre juin 2024 — treize mois après la promulgation — pour les premiers textes sur l’accès direct aux kinésithérapeutes, et janvier 2025 pour celui relatif aux IPA. Au 31 mars 2025, le Sénat estimait que seules 30 % des mesures d’application avaient été prises — six sur vingt. Et les arrêtés-clés — la liste des examens et prescriptions autorisés pour les infirmiers, les conditions concrètes de la prise en charge des plaies — ne sont toujours pas parus au printemps 2026, près de trois ans après le vote d’une loi adoptée en « procédure accélérée ». La loi infirmière de juin 2025 est venue compléter le dispositif, mais son propre décret d’application n’entre en vigueur qu’au 30 juin 2026. Un syndicat infirmier résume la situation avec une politesse glaçante : merci pour la loi, mais sans les décrets, les patients attendront.
2. Les sapeurs-pompiers volontaires : 32 mois d’attente pour trois trimestres
L’article 24 de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale du 14 avril 2023 — la réforme des retraites — prévoit une bonification de trimestres de retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli au moins dix années de service. Trois trimestres supplémentaires, puis un trimestre de plus tous les cinq ans au-delà. La mesure a été adoptée à l’unanimité du Parlement. Elle concerne 197 000 volontaires, qui représentent 80 % des effectifs de la sécurité civile en France.
Le décret d’application devait paraître en décembre 2023. Il n’est toujours pas publié à ce jour, plus de 32 mois après le vote de la loi. Les premières versions rédigées par le ministère des Finances vidaient la mesure de sa substance en la réservant aux seuls volontaires ayant connu des interruptions de carrière — trahissant l’intention du législateur. Le texte a été abandonné, les travaux interministériels ont repris, et la concertation se poursuit… indéfiniment. En octobre 2025, le Premier ministre annonce au congrès des sapeurs-pompiers que le dispositif sera effectif… au 1er juillet 2026, mais en relevant le seuil à quinze ans de service au lieu de dix. Le syndicat des sapeurs-pompiers volontaires dépose alors une plainte contre le Premier ministre pour « abus d’autorité ». La Fédération nationale parle de « mépris ».
L’affaire illustre un cas d’école : non seulement le décret n’est pas publié, mais quand l’exécutif se décide enfin à agir, il réécrit la loi par la bande en changeant les conditions d’éligibilité. Le décret, censé appliquer la loi, sert ici à la corriger.
3. Le zéro artificialisation nette : une loi écologique paralysée
Le cas du zéro artificialisation nette (ZAN) illustre une variante du mécanisme : ici, les décrets d’application de la loi Climat et Résilience de 2021 ont fini par être publiés — en novembre 2023, soit plus de deux ans après la promulgation. Mais entre-temps, une deuxième loi (juillet 2023) a modifié le cadre, obligeant à réécrire les décrets. Puis une troisième (la proposition de loi TRACE, votée par le Sénat en mars 2025) entreprend de vider le dispositif de sa substance en supprimant l’objectif intermédiaire de réduction de moitié de l’artificialisation d’ici 2031. Au printemps 2026, la loi TRACE est toujours en navette parlementaire, des amendements concurrents circulent dans le projet de loi de simplification de la vie économique, et les collectivités restent paralysées : pourquoi modifier un document d’urbanisme si les règles changent tous les six mois ? Le ZAN illustre ainsi un deuxième mode d’enterrement : la loi n’est pas tuée par un décret manquant, mais par une instabilité législative chronique qui la rend inapplicable de fait. Les maires avaient les mains liées par l’absence de décrets. Ils les ont désormais liées par l’excès de textes contradictoires.
Pourquoi les décrets ne viennent pas : anatomie de l’inaction
On aurait tort de réduire ce phénomène à la simple paresse administrative. Plusieurs mécanismes s’emboîtent pour produire cette inertie systémique.
L’instabilité politique comme accélérateur de paralysie
La session 2023–2024 a été particulièrement affectée par la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 2024, puis par la censure du gouvernement Barnier en décembre. Durant ces périodes d’« expédition des affaires courantes », aucun arbitrage politique n’est possible : les décrets restent dans les tiroirs, faute de ministre pour les valider. Mais l’instabilité politique n’est pas une excuse suffisante : le problème existait bien avant la dissolution, avec des taux d’application oscillant autour de 60 à 65 % en période de stabilité gouvernementale.
La surproduction législative
La France promulgue en moyenne 50 lois par an, générant des centaines de renvois réglementaires. Pour la session 2023–2024, 569 mesures d’application étaient attendues, contre 413 l’année précédente — une hausse de 38 %. Les ministères sociaux (Travail, Santé, Solidarités) concentrent une part disproportionnée de ces textes. La machine à légiférer tourne plus vite que la machine à réglementer.
Le décret comme outil de correction politique
C’est sans doute l’aspect le plus troublant du mécanisme. Parfois, le décret ne vient pas parce que le gouvernement ne veut pas qu’il vienne. La loi a été votée sous pression parlementaire, par consensus politique de circonstance ou par nécessité d’affichage. Mais l’exécutif, une fois les caméras éteintes, ne souhaite pas appliquer ce qu’il a publiquement accepté. Le décret d’application devient alors un outil de temporisation discrète, voire de réécriture subreptice du texte législatif. L’exemple des sapeurs-pompiers est éloquent : le ministère des Finances a tenté de réduire la portée de la loi par voie réglementaire, en resserrant les critères d’éligibilité bien au-delà de l’intention du législateur.
Le déficit d’anticipation sur les lois d’origine parlementaire
L’administration justifie régulièrement ses retards par le caractère « moins prévisible » des propositions de loi par rapport aux projets de loi gouvernementaux. L’argument est recevable sur le plan technique : quand le gouvernement prépare son propre projet de loi, les services administratifs commencent simultanément à rédiger les décrets d’application. Pour une proposition de loi d’origine parlementaire, cette anticipation n’existe pas. Mais le résultat politique est identique : une loi votée par la représentation nationale reste lettre morte, et la volonté du législateur est de facto neutralisée.
Bug ou fonctionnalité ?
La question mérite d’être posée franchement : le décret d’application manquant est-il un dysfonctionnement du système français, ou en est-il une composante assumée ?
Le droit français reconnaît formellement l’obligation du gouvernement de prendre les décrets d’application dans un délai raisonnable. L’article 21 de la Constitution confie au Premier ministre le soin d’« assurer l’exécution des lois ». Le Conseil d’État juge depuis 1951 que cette compétence constitue non seulement un droit, mais une obligation. Et que le non-respect de cette obligation dans un délai raisonnable constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’État.
La jurisprudence établit trois paliers. En dessous d’un an, le retard est présumé raisonnable. Entre un an et deux ans, l’administration peut invoquer des difficultés particulières. Au-delà de deux ans, il existe une présomption quasi irréfragable de méconnaissance du délai raisonnable. Le décret des sapeurs-pompiers, attendu depuis plus de 32 mois, relève clairement de cette dernière catégorie.
Mais dans les faits, cette obligation reste largement théorique. Qui va saisir le Conseil d’État pour forcer la publication d’un décret ? Un citoyen isolé ? Une association ? La démarche existe juridiquement — il suffit de demander au Premier ministre de prendre le décret, et le silence vaut refus au bout de deux mois, ouvrant la voie à un recours en annulation. Mais la procédure est longue, coûteuse, incertaine, et surtout inconnue du grand public. Le gouvernement le sait. Et il en profite.
Le résultat est un système où le Parlement produit du droit, et l’exécutif décide, discrétionnairement et sans publicité, lequel de ces droits prendra effet. C’est une forme d’exercice du pouvoir qui ne dit pas son nom : pas un veto, pas une abrogation, pas une opposition parlementaire. Juste un silence. Un tiroir. Un oubli organisé.
Et si on changeait les règles ?
La prochaine fois qu’un élu se félicite du vote d’une loi devant les caméras, posez-vous une question simple : combien de décrets d’application sont nécessaires, et quand seront-ils publiés ? Si la réponse n’est pas disponible, il y a de fortes chances que vous assistiez à une cérémonie funèbre déguisée en accouchement.
Le Sénat réclame des réunions trimestrielles avec le gouvernement au lieu du bilan annuel. C’est un pas. Mais le vrai changement supposerait de rendre l’inaction coûteuse pour l’exécutif. Aujourd’hui, ne pas publier un décret ne coûte rien. Il faudrait que ça coûte quelque chose.
L’objection classique vient immédiatement : une loi sans décret, appliquée directement, comment fait-elle ? Le législateur fixe des principes, pas des barèmes ni des formulaires. La concertation nécessite du temps, répond invariablement le ministère de l’Intérieur aux parlementaires qui réclament le décret des sapeurs-pompiers. L’argument a ses mérites. Mais il sert aussi de paravent commode à l’immobilisme.
Trois pistes méritent d’être explorées. La première : passé un délai d’un an, obliger le gouvernement à publier au minimum un décret-cadre provisoire, quitte à l’affiner ensuite ; passé deux ans, habiliter la commission parlementaire compétente à saisir le Conseil d’État en référé sous astreinte. La deuxième : subordonner l’inscription de tout nouveau projet de loi à l’ordre du jour à un bilan d’application des lois précédentes du même ministère. Pas de décrets publiés, pas de loi nouvelle. Une forme de service après-vote. La troisième, la plus radicale : interdire l’adoption d’une loi sans que ses décrets d’application soient prêts à être publiés simultanément. Si le gouvernement ne peut pas présenter les textes réglementaires qui accompagnent son projet, c’est que le texte n’est pas prêt. Les débats parlementaires modifient le texte en cours de route, certes, mais rien n’empêche une navette parallèle où les services administratifs ajustent les décrets au fil des amendements. La Suisse fonctionne déjà partiellement sur ce modèle : les ordonnances d’application sont mises en consultation en même temps que le projet de loi. Résultat : moins de lois, mais des lois qui s’appliquent.
Ce qu’il faut en retenir
Mon maître horloger me faisait observer :
« La pire panne, ce n’est pas la pièce cassée. C’est la pièce fabriquée, contrôlée, posée sur l’établi, que personne ne monte dans le mouvement. »Il parlait d’un calibre en attente. Il parlait, sans le savoir, des décrets d’application.
Aucune de ces solutions n’est parfaite. Mais toutes partagent un même principe : faire en sorte que l’inaction de l’exécutif ait un coût, et non plus un bénéfice. Aujourd’hui, ne rien faire est la stratégie la moins risquée pour le gouvernement. Il faut inverser l’équation.
En attendant, la boîte noire fonctionne. Les lois s’empilent. Les décrets attendent. Et les citoyens, eux, continuent de prendre pour acquis ce qui n’est encore qu’une promesse — imprimée au Journal officiel, certes, mais suspendue dans le vide.
Pierre Greutert— Chroniques en Marge
Pour les inadaptés lucides
12 mars 2026
Si ce Décryptage t’a été utile, partage-le à quelqu’un qui croit encore qu’une loi votée est une loi appliquée. Et si tu veux recevoir les prochains, l’abonnement est gratuit — et contrairement à un décret d’application, il arrive vraiment dans ta boîte aux lettres.
Sources
Sénat, Bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2025, rapport Vermeillet
Public Sénat, « Les retards dans la publication des textes d’application des lois se sont aggravés avec la dissolution », 11 juin 2025
France Info, « Depuis la dissolution, les lois sont appliquées de plus en plus tard », 12 juin 2025
FNSPF, communiqué « Bonification de retraite des SPV : stop au mépris ! », 14 janvier 2026
Assemblée nationale, Questions écrites n° 6898 et n° 4565, 2025
Vie-publique.fr, Statistiques de l’activité normative 2024
MKB Avocat, « Sur l’obligation de prendre les textes d’application d’une loi dans un délai raisonnable »