Quatre critiques sérieuses sur le Conseil constitutionnel
Chronique #18 — Le café du commerce n'en connaît aucune.
Le Décryptage #12 a décrit la mécanique : qui nomme, comment, et ce que le Conseil peut faire. La chronique d’aujourd’hui part de là pour trier les critiques : celles qui sont sérieuses, et celles qui ne le sont pas.
Au café du commerce, ça donne : « ça coûte cher et ça ne sert à rien. » C’est paresseux et c’est dommage parce que les vraies critiques, elles, sont sérieuses. Certaines sont techniquement solides et posées depuis des décennies par des constitutionalistes. D’autres sont des arguments de circonstance, recyclés selon les majorités. Les distinguer, c’est la seule façon de poser la vraie question : l’institution est-elle mal utilisée, ou mal conçue ?
Le 16 janvier 2015, Manuel Valls déclare à l’Assemblée nationale que le Conseil constitutionnel a « sauvé la République » en censurant une partie de la loi de finances. Trois ans plus tard, Jean-Luc Mélenchon réclame sa suppression pure et simple, au nom de la souveraineté populaire. En 2023, lors de la réforme des retraites, les mêmes bancs qui avaient applaudi Valls en 2015 espéraient que le Conseil allait censurer le texte. Il ne l’a pas fait.
Chaque camp le félicite quand il gagne, le dénonce quand il perd.
Le problème de légitimité
L’argument de fond s’appelle le « gouvernement des juges ». Il est ancien : il vient des États-Unis, années 1920, quand la Cour suprême bloquait systématiquement les lois sociales de Roosevelt. En France, il a été formulé avec constance par Mélenchon, mais aussi, selon les décennies, par des juristes sérieux comme Georges Vedel ou Louis Favoreu, qui ne partageaient pas les mêmes conclusions politiques.
La tension est réelle. Neuf personnes non élues peuvent invalider une loi votée par 577 députés mandatés par les citoyens. C’est une limitation assumée de la souveraineté populaire, inscrite dans la Constitution de 1958.
La Ve République a été construite sur une méfiance explicite envers le Parlement, trop instable sous la IVe, trop exposé aux coalitions changeantes. Le Conseil constitutionnel est l’un des verrous de cette construction. Il protège la Constitution contre les majorités. Mais une majorité élue reste une majorité élue.
Ce que l’usage politique révèle, c’est que l’argument transcende les camps. La droite l’a utilisé en 1982 contre les nationalisations. La gauche en 2023 contre la réforme des retraites. Quand un argument sert à tout le monde selon les circonstances, deux lectures sont possibles : soit il est fondé en permanence, soit il n’est fondé que ponctuellement. Dans le cas du Conseil, les deux sont vraies en même temps, ce qui dit quelque chose sur la solidité structurelle du problème.
La nomination : structure, pas scandale
Le reproche habituel porte sur les individus : tel membre nommé par complaisance, tel ancien président qui siège sans paraître. Il n’est pas sans fondement. Il rate l’essentiel.
Le vrai problème est dans le texte de la Constitution. L’article 56 ne pose aucune condition de compétence juridique. Aucun diplôme requis, aucune expérience minimale, aucune qualification définie. Un membre peut n’avoir jamais ouvert un code civil. C’est prévu. Ce n’est pas un oubli.
Le contraste avec l’Allemagne est instructif. Le Bundesverfassungsgericht exige de ses membres au moins trois ans d’expérience dans une fonction juridique supérieure. La moitié des juges doivent avoir exercé dans la magistrature fédérale. Les nominations passent par un vote aux deux tiers du Bundestag et du Bundesrat, ce qui oblige à un consensus minimal entre majorité et opposition.
En France, le veto parlementaire existe depuis 2008 : les commissions compétentes peuvent bloquer une nomination par un vote aux trois cinquièmes. En dix-sept ans, ce veto n’a jamais été utilisé.
Une seule fois, en 2010, la commission a émis un avis défavorable : sur la nomination de Michel Charasse. Il a été nommé quand même.
La structure produit ce qu’elle est conçue pour produire. Changer les individus ne change pas ça.
L’angle mort de l’auto-saisine
C’est l’argument le moins connu des quatre. C’est probablement le plus solide techniquement.
Le Conseil constitutionnel ne peut pas s’auto-saisir. Il attend qu’on lui soumette une loi. Pour la saisine préventive, avant promulgation, il faut soixante députés ou soixante sénateurs. Pour la QPC, après promulgation, il faut un justiciable, un procès en cours, et deux filtres successifs avant que la question arrive au Conseil.
Conséquence directe : une loi manifestement problématique peut ne jamais être examinée si personne n’y a intérêt politiquement.
L’exemple le plus net est le recours au 49.3. Quand un gouvernement passe en force, l’opposition est par définition minoritaire. Le 49.3 repose sur ce calcul : pour renverser le gouvernement, l’opposition doit réunir 289 voix. Elle ne les a pas.
Elle peut être épuisée, dispersée, ou simplement absente au moment où le délai de saisine expire. Ce délai est de quinze jours après le vote. Passé ce délai, la loi est promulguée. Le Conseil ne peut plus être saisi en amont.
En pratique, la protection constitutionnelle dépend de l’opposition du moment. Si elle ne saisit pas, personne ne saisit.
Un gardien qu’on peut ignorer n’est pas tout à fait un gardien.
La question de l’alternative
Le débat français pose mal la question. Il suppose que sans Conseil constitutionnel, les droits fondamentaux seraient sans protection. Ce n’est pas ce que montrent les autres démocraties.
Le Royaume-Uni n’a pas de cour constitutionnelle dédiée. Pas de contrôle de constitutionnalité au sens français. La protection des droits repose sur la common law, sur une culture parlementaire ancienne, et depuis 1998 sur le Human Rights Act qui incorpore la Convention européenne des droits de l’homme dans le droit interne. Les tribunaux peuvent déclarer une loi incompatible avec les droits fondamentaux. Sans pouvoir l’annuler, mais en obligeant le Parlement à se prononcer explicitement.
Les Pays-Bas ont une interdiction constitutionnelle explicite de contrôle judiciaire des lois : l’article 120 de leur Constitution. La protection passe par le Parlement, par le Conseil d’État néerlandais en amont de la législation, et par les cours européennes.
La Suisse présente un cas différent, et plus instructif encore. Le Tribunal fédéral peut constater qu’une loi fédérale viole la Constitution, mais il ne peut pas l’annuler. L’article 190 de la Constitution fédérale lui impose d’appliquer les lois fédérales même s’il les juge inconstitutionnelles. Le vrai gardien, en Suisse, c’est le peuple : l’initiative populaire et le référendum permettent de contester ou d’imposer une norme directement. La légitimité ne vient pas d’un organe nommé. Elle vient du vote.
Ces systèmes ont leurs propres défauts. Le modèle britannique a montré ses limites lors du Brexit. Le modèle suisse suppose une culture référendaire et une participation civique que la France n’a pas construites. Le modèle néerlandais suppose un Parlement discipliné et des institutions consultatives écoutées.
Mais ils fonctionnent. Ce qui déplace la question : il s’agit de savoir si un gardien, nécessaire et conçu comme tel, est le meilleur disponible, ou simplement le seul qu’on ait jamais sérieusement envisagé.
Conclusion
Les quatre arguments examinés ici ont un point commun : ils ne portent pas sur des individus mal choisis ou des décisions contestables. Ils portent sur la structure. La légitimité démocratique limitée, l’absence de condition de compétence, la dépendance à la saisine, la question de l’alternative. Tout cela est inscrit dans la conception de l’institution, pas dans ses accidents.
Ce diagnostic a une conséquence logique : si les défauts sont structurels, la réponse ne peut pas être de meilleures nominations. Des membres plus compétents, plus indépendants, mieux choisis ne résoudraient pas le problème de l’auto-saisine. Ils ne changeraient pas la tension démocratique. Ils n’élimineraient pas la dépendance politique du processus de nomination.
La réforme sérieuse supposerait de toucher à la Constitution. Condition de compétence juridique. Procédure de nomination avec consensus obligatoire. Auto-saisine sur certaines catégories de textes. Ou, plus radicalement, un autre modèle.
Personne ne le propose. Et l’observation des vingt dernières années explique pourquoi.
Quand le Conseil censure une loi de gauche, la gauche dénonce le gouvernement des juges et réclame une réforme de la nomination. Quand il censure une loi de droite, la droite découvre les mêmes arguments. En 2023, des parlementaires qui avaient défendu l’institution pendant des années espéraient ouvertement qu’elle censure la réforme des retraites. Et ont mal vécu qu’elle ne le fasse pas. Les mêmes, quelques mois plus tôt, auraient dénoncé un Conseil qui « s’immisce dans le débat démocratique » si la décision leur avait déplu.
Les défauts structurels du Conseil constitutionnel ne sont invoqués que pour désapprouver ses conclusions. Jamais pour construire autre chose. C’est une critique d’humeur déguisée en critique institutionnelle.
Ce que ça révèle : chaque camp a besoin du Conseil tel qu’il est : imparfait, contestable, politiquement nommé. Parce que cette imperfection laisse la porte ouverte à la contestation quand le verdict déplaît. Un Conseil réformé, plus indépendant et plus légitime, serait plus difficile à attaquer. Personne n’y a intérêt.
Le café du commerce dit : « ça coûte cher et ça ne sert à rien. » C’est insuffisant. Les arguments sérieux disent autre chose : ça coûte ce que ça coûte, ça sert à ce pour quoi c’est conçu. Et c’est précisément la conception qu’il faudrait examiner. Mais examiner sérieusement supposerait de renoncer à l’arme. Et ça, personne n’est prêt à le faire.
Le mot de l’horloger
« Mon maître horloger disait : quand tout le monde se plaint du réglage mais que personne ne touche au balancier, c’est que le réglage arrange tout le monde. Le client qui revient chaque année se plaindre de la même montre sans jamais accepter qu’on la démonte n’est pas un client mécontent. C’est un client qui a besoin d’écoute, pas que sa montre soit réparée. »
Il parlait de montres. Mais sans le savoir, il parlait du Conseil constitutionnel.
Pierre — Chroniques en Marge
Pour les inadaptés lucides
Sources consultées
Constitution française du 4 octobre 1958 — articles 56, 57, 62 — legifrance.gouv.fr
Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 — encadrement parlementaire des nominations — legifrance.gouv.fr
Conseil constitutionnel — composition, missions, historique — conseil-constitutionnel.fr
Bundesverfassungsgericht — conditions de nomination et procédure — bundesverfassungsgericht.de
Constitution fédérale suisse — article 190 — admin.ch
Human Rights Act 1998 (Royaume-Uni) — legislation.gov.uk
Constitution des Pays-Bas — article 120 — government.nl
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